Der Wettlauf um grüne Subventionen und wie er die Weltwirtschaft verändert

In der westlichen Welt gewinnen staatliche Eingriffe in die Wirtschaft durch Industriepolitik wieder an Bedeutung. Um ihre Lieferketten robuster zu gestalten und die Energiesicherheit zu verbessern, bemühen sich die Volkswirtschaften der Industrieländer verstärkt um eine Ausweitung der Produktion sauberer Energietechnologien.

Der Inflation Reduction Act: ein Meilenstein für den Klimaschutz in den USA und weltweit

Im August 2022 wurde in den USA ein Gesetz verabschiedet, das sich als das wichtigste Klimagesetz in der Geschichte des Landes erweisen dürfte. Nach Angaben der Internationalen Energieagentur (IEA) ist der Inflation Reduction Act (IRA) die bisher bedeutendste Klimaschutzmassnahme, die aus dem Pariser Abkommen von 2015 hervorgegangen ist.

Das neue Gesetz wird der Umwelttechnologiebranche des Landes einen deutlichen Schub nach vorne geben. Es sieht Steuererleichterungen und Subventionen in Höhe von 369 Mrd. US-Dollar für Unternehmen vor, die Elektrofahrzeuge, Batterien und erneuerbare Energien produzieren, und kommt einer neuen Industriestrategie gleich. Durch die Begrenzung der Kosten für die Erzeugung sauberer Energie und die Beseitigung von Unwägbarkeiten wird die Energiewende auf lange Sicht voraussichtlich kosteneffizient.

Diese Strategie entspricht auch dem von uns beobachteten Trend zu mehr «fiskalischem Aktivismus». Die USA sind nicht die einzige Regierung, die eine Steuer- und Ausgabenpolitik betreibt, um die Auswirkungen der höheren Inflation inmitten komplexerer Veränderungen der Politik und des Marktverhaltens zu mildern (siehe Regime shift: the return of “fiscal activism”).

Die Strategie soll auch die Ansiedlung grüner Energieunternehmen aus aller Welt in den USA fördern und damit für mehr Beschäftigungsmöglichkeiten und zugleich mehr Kapitalinvestitionen sorgen. In dieser Hinsicht sollte sie auch im Zusammenhang mit umfassenderen Veränderungen in den globalen Wertschöpfungsketten bewertet werden, die mit geopolitischen Faktoren zusammenhängen, wie wir später in diesem Artikel erörtern werden.

Einige der Veränderungen in den globalen Wertschöpfungsketten wurden durch Covid und den Krieg in der Ukraine beschleunigt: Diese Faktoren erfordern eine schnellere Reaktion auf den Klimawandel, auch aufgrund des Strebens nach grösserer Energiesicherheit. Die beschleunigte Reaktion auf den Klimawandel ist ein weiterer Schlüsselaspekt des Paradigmenwechsels, den wir identifiziert haben (siehe Regime shift: investing into the new era).

Wie wird die EU auf den Plan der USA zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit reagieren?

Andere Länder werden derweil nicht tatenlos zusehen, wie die USA ihre industrielle Wettbewerbsfähigkeit steigern. Der IRA stellt insbesondere für die grüne Technologiebranche in der Europäischen Union (EU) ein grosses Risiko dar. Er könnte dazu führen, dass Kapital für saubere Energie aus Europa abgezogen wird, einer Region, in der die Subventionen für grüne Energie geringer und die Energiekosten im Vergleich zu den USA höher sind.

Bislang war die EU führend bei Klimaschutzmassnahmen und -vorschriften. Sie weist global einen der höchsten Kohlenstoffpreise auf und wird die erste Kohlenstoffgrenzsteuer der Welt einführen. Die EU hat mit der Einführung ihres Emissionshandelssystems (ETS) im Jahr 2005 einen Mechanismus zur Bepreisung von Kohlenstoff geschaffen. Dank dieser Initiative haben die Länder der Gemeinschaft im Vergleich zu anderen fortgeschrittenen Volkswirtschaften von einer beschleunigten Einführung erneuerbarer Energien profitiert.

Der auf Sanktionen beruhende Ansatz der EU war ein Eckpfeiler ihrer Netto-Null-Strategie, doch scheint sich der Schwerpunkt nun auf Anreize zu verlagern. Die EU muss reagieren, um ihre Führungsposition im Bereich der sauberen Energien zu verteidigen und dem potenziellen Verlust der Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den USA sowie der Gefahr der Abwanderung energieintensiver Industrien entgegenzuwirken.

Die Industriepolitik erlebt auch in Europa ein Comeback und wird ein wichtiges Instrument zur weiteren Förderung der erneuerbaren Energien in Europa sein. So erwägt die EU mit dem Net-Zero Industry Act (NZIA), der im Januar 2023 in Davos angekündigt wurde, ihre eigene Form einer grünen Subventionsstrategie. Ziel ist es, «… die Genehmigungsverfahren für die Errichtung neuer Produktionsstätten für saubere Technologien zu vereinfachen und zu beschleunigen…», wobei «die Investitionen auf strategische Projekte entlang der gesamten Wertschöpfungskette konzentriert werden» sollen.

Darüber hinaus dürfte die EU ein Gesetz über kritische Rohstoffe einführen, um den Zugang zu wichtigen Mineralien und Metallen sicherzustellen. Ziel ist es, die Versorgung zu diversifizieren und die Abhängigkeit von hochkonzentrierten Lieferungen aus Drittländern zu verringern.

Chinas führende Position bei der Herstellung von Anlagen für saubere Energien

Während die EU und die USA erst vor kurzem begonnen haben, Formen staatlicher Intervention zur Förderung sauberer Energien zu prüfen, nimmt China bereits seit einiger Zeit eine dominierende Position ein.

Nach Untersuchungen des Center for Strategic and International Studies (CSIS) setzt China erhebliche Mittel ein, um seine heimische Industrie zu unterstützen. Schätzungen zufolge beliefen sich die Ausgaben für Industriepolitik im Jahr 2019 auf mehr als 240 Mrd. US-Dollar – dreimal so viel wie in den USA und neunmal so viel wie in Japan (siehe Abbildung 1).

Die CSIS-Analyse zeigt auch, dass China mehr als jedes andere Land für direkte Subventionen ausgab und gleichzeitig seine staatseigenen Unternehmen (State Owned Enterprises – SOEs) massiv mit Krediten unterstützte.

Den Anstrengungen der chinesischen Regierung ist es unter anderem zu verdanken, dass das Land im Bereich der sauberen Energie weltweit führend ist – mit dramatischen Auswirkungen auf die globalen Wertschöpfungsketten.

Die IEA-Daten zeigen, dass China bei der Verarbeitung vieler Mineralien, die für die Herstellung grüner Technologien entscheidend sind, eine führende Position einnimmt. So beträgt der Anteil Chinas an der weltweiten Kobaltverarbeitung rund 70 %, bei Lithium und Nickel 60 %. Bereits im Jahre 2006 begannen chinesische Unternehmen in mineralienreichen Ländern wie der Demokratischen Republik Kongo zu investieren. Die anhaltende politische Unterstützung in China trug ferner dazu bei, dass das Land heute die weltweite Produktion von Massentechnologien dominiert.

Auf das asiatische Land entfallen mehr als 70 % der weltweiten Produktionskapazitäten für Solarmodule und Batterien. Es ist auch der grösste Hersteller von Windkraftanlagen und Wärmepumpen mit Marktanteilen von 58 % bzw. 38 % (siehe Abbildung 2).

Da die Energiewende an Fahrt gewinnt, wird die Bedeutung Chinas in den globalen Wertschöpfungsketten für die Herstellung von Anlagen zur Erzeugung sauberer, erneuerbarer Energie im kommenden Jahrzehnt weiter zunehmen. Laut dem jüngsten Bericht «Energy Technology Perspectives 2023» der Internationalen Energieagentur (IEA) «könnte China im Jahr 2030 allein 100 % des weltweiten Bedarfs an PV-Solarmodulen, ein Drittel des Bedarfs an Elektrolyseuren und 90 % des Bedarfs an Batterien für Elektrofahrzeuge decken».

Diese Produktionskonzentration in China stellt eindeutig eine Gefahr für die Pläne der Industrieländer dar, ihre Wirtschaft zu dekarbonisieren. Die Covid-Pandemie hat bereits offenbart, dass die Länder künftig widerstandsfähigere Versorgungsketten aufbauen müssen, da deren Unterbrechung und die daraus resultierenden Engpässe zu einem erheblichen Inflationsdruck führen können.

Erneuerbare Energien sind eine unerschöpfliche und unbegrenzte Energiequelle, die in vielen Ländern zu mehr Energiesicherheit und letztlich zu deutlich niedrigeren Kosten führen kann. Bei der derzeitigen Struktur der globalen Wertschöpfungsketten ist der Aufbau der notwendigen Infrastruktur für die Stromerzeugung aus Wind und Sonne jedoch geopolitischen Risiken ausgesetzt.

Der Vorrang der Energiesicherheit gibt den Klimazielen und der Beschäftigung neue Impulse

Die USA und Europa haben erkannt, wie wichtig und dringlich es ist, stärker lokal ausgerichtete Versorgungsketten zu entwickeln. Eines der wichtigsten Ziele des IRA (und der darauf folgenden Reaktion in Europa) in dieser Hinsicht ist die Verbesserung der Sicherheit der Energieversorgung. Im Rahmen der Massnahmen zur Wiedererlangung einer teilweisen Kontrolle über die Lieferketten werden nun auch Initiativen zur Eindämmung des Klimawandels gefördert.

Nach Berechnungen des Princeton University ZERO Lab wird der IRA die jährlichen Emissionen im Jahr 2030 im Vergleich zu einem Szenario «ohne IRA» um schätzungsweise eine Milliarde Kubikmeter reduzieren, da die Verbreitung von sauberem Strom und Elektrofahrzeugen beschleunigt wird. Das bedeutet, dass die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 42 % gegenüber 2005 reduziert werden. Bisher waren es nur 27 %. Damit verringert sich die Emissionslücke zwischen der aktuellen Politik und dem nationalen Klimaziel für 2030 (50 % unter 2005).

Die neue Gesetzgebung verbessert nicht nur den Emissionspfad der USA. Sie fördern auch Beschäftigung und Investitionen in saubere Energien. Die Analyse von Princeton zeigt, dass der IRA bis 2030 rund zwei Millionen neue Arbeitsplätze im Bereich der Energieversorgung schaffen könnte. Am meisten profitieren dürfte das verarbeitende Gewerbe, insbesondere die Solarbranche.

Schliesslich werden auch die US-Haushalte von dem Gesetz profitieren, da die Kosten für Elektro- und Nullemissionsfahrzeuge, Wärmepumpen und die Förderung von Effizienzsteigerungen sinken. Es wird erwartet, dass der IRA die jährlichen Energieausgaben der USA bis 2030 um mindestens 4 % senken wird, was für die Haushalte Einsparungen von fast 50 Mrd. US-Dollar pro Jahr bedeuten würde.

Die Reaktion der EU auf die erhöhten Ausgaben der USA ist noch nicht ganz klar. Ihr «Net-Zero Industry Act» zielt darauf ab, einen vereinfachten Rechtsrahmen für Produktionskapazitäten zu schaffen und gleichzeitig die Subventionsvorschriften zu lockern. Das Gesetz wird voraussichtlich wichtige Produktbereiche wie Batterien, Windturbinen, Wärmepumpen und Technologien wie Solaranlagen, Elektrolyseure und Kohlenstoffabscheidung und -speicherung unterstützen.

Die EU muss noch die Details der Finanzierung der höheren Umweltausgaben klären. Dies soll beim nächsten Gipfel der EU-Staats- und Regierungschefs Ende März geschehen. Bei diesem Treffen wird Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen den Mitgliedstaaten ein Reformpaket vorstellen. Sollte es angenommen werden, dürfte die Rückkehr zur Industriepolitik in der EU die Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität steigern und gleichzeitig den Weg zur Netto-Null beschleunigen.

Der EU stehen mehrere Ansätze zur Verfügung, um ihre Ausgaben zum Umweltschutz zu erhöhen. Einige Regierungen, darunter die deutsche, schlagen eine weitgehende Lockerung der Subventionsvorschriften vor. Dies steht jedoch im Widerspruch zu den Vorschriften über staatliche Beihilfen, die verhindern sollen, dass die EU-Mitgliedstaaten finanzielle Unterstützung in einer Weise gewähren, die den Wettbewerb und den zwischenstaatlichen Handel innerhalb der Union verzerrt.

Andere Regierungen schlagen vor, diese Vorschriften nur teilweise zu lockern und gleichzeitig eine Obergrenze für Subventionen einzuführen, um ärmere Mitgliedstaaten vor unlauterem Wettbewerb zu schützen. Schliesslich befürwortet Präsidentin von der Leyen die Einrichtung eines Europäischen Souveränitätsfonds, ohne jedoch genauere Angaben zu machen, mit welchen Mitteln dieser ausgestattet werden soll.

Der Fonds könnte, ähnlich wie das Aufbauinstrument Next Generation EU, durch gemeinsame Schulden finanziert werden. Dieser Vorschlag wird von Spanien unterstützt. Deutschland und die Niederlande sprachen sich jedoch gegen eine weitere Ausgabe von gemeinsamen EU-Schuldtiteln aus und wiesen darauf hin, dass es noch ungenutzte Mittel gebe, wie z. B. die Mittel aus der Wiederaufbau- und Resilienzfazilität, die eingerichtet wurde, um die EU bei der Bewältigung der Pandemie zu unterstützen.

Künftige industriepolitische Herausforderungen

Die Lockerung des EU-Subventionsregimes ist noch keine beschlossene Sache. Anders als in den USA gibt es in der EU keine Fiskalunion, und die Budgethoheit liegt weitgehend bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Einige EU-Länder verfügen über einen grösseren fiskalischen Spielraum als andere, und eine Lockerung der Subventionsvorschriften könnte zu unlauterem Wettbewerb im Binnenmarkt führen, der einer der wichtigsten Pfeiler der Union ist.

Dies liegt daran, dass nicht alle europäischen Länder in der Lage sind, die Unterstützung zu leisten, die Deutschland und Frankreich, die beiden grössten Volkswirtschaften der EU, bieten können. Den Regierungen von Dänemark, Finnland, Irland und den Niederlanden zufolge könnte eine Lockerung der Regeln für staatliche Beihilfen in der EU «zu erheblichen negativen Auswirkungen wie die Fragmentierung des Binnenmarktes, ein schädlicher Subventionswettlauf und eine Schwächung der regionalen Entwicklung führen».

Die Aussichten für die Industriepolitik bleiben indes günstig. Schliesslich hat die EU diese Vorschriften bereits in der Vergangenheit gelockert, unter anderem während der Covid-Pandemie und als Reaktion auf die Invasion Russlands in der Ukraine.

Die EU war von dem Ausmass des amerikanischen Vorgehens sehr überrascht. Unserer Einschätzung nach muss sie aus makroökonomischer Sicht jedoch nicht allzu viele Gelder in die Hand nehmen, um ihre Kapazitäten für saubere Energie zu steigern. Die Bepreisung von Kohlenstoff durch das EU-Emissionshandelssystem hat bereits Anreize für die Dekarbonisierung des europäischen Energiesektors geschaffen.

Dadurch ist die EU auf ihrem Weg in Richtung Netto-Null schon weiter fortgeschritten. Dagegen müssen die USA im Vergleich deutlich mehr tun, um erneuerbare Energien gegenüber kohlenstoffhaltigen Energieträgern attraktiver zu machen. Die USA haben es in der Vergangenheit aus politischen Gründen vermieden, den auf Sanktionen basierenden Ansatz in Form von Kohlenstoffsteuern zu verfolgen. Daher bleiben nur Subventionen und Steuergutschriften, um die Kohlenstoffemissionen zu reduzieren und die Klimaziele zu erreichen.

Für die politischen Entscheidungsträger in den USA ist es auch nicht einfach, ihre grüne Industriepolitik zu gestalten. Die EU hat die Entwicklungen in den USA begrüsst, da der IRA ein wichtiger Schritt im Kampf gegen die globale Erwärmung ist. Gleichzeitig haben sie jedoch Bedenken hinsichtlich eines grünen Protektionismus geweckt, da die Anreize in den USA diskriminierend sind.

So werden sie nur gewährt, wenn etwa Batteriekomponenten und Fahrzeuge in den USA oder in einem Land hergestellt werden, mit dem die USA ein Freihandelsabkommen abgeschlossen haben, wie z. B. Mexiko oder Kanada. Die europäischen Regierungen argumentierten daher, dass die Bestimmungen des IRA über lokal hergestellte Komponenten EU-Unternehmen diskriminieren und damit gegen die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) verstossen. Biden meinte hingegen, die USA würden «weiterhin Arbeitsplätze im Fertigungssektor in Amerika schaffen, aber nicht auf Kosten von Europa».

Inzwischen wurde eine US-EU Task Force eingerichtet, die sich mit den Bedenken der EU in Bezug auf Protektionismus befassen soll. Es ist höchst unwahrscheinlich, dass die USA den IRA durch ein Gesetz im Kongress ändern werden, da das Repräsentantenhaus seit den Zwischenwahlen von den Republikanern kontrolliert wird. Einige Änderungen können jedoch vom US-Finanzministerium in der Umsetzungsphase vorgenommen werden. Die EU möchte sicherstellen, dass europäische Unternehmen nicht von den Vorteilen des IRA ausgeschlossen werden, was auch Bedenken hinsichtlich einer möglichen Verletzung von WTO-Regeln ausräumen würde.

Sollten die USA nicht auf die Forderungen der EU eingehen, könnten sich geopolitische Risiken durch einen transatlantischen Handelskrieg ergeben. Wir halten dieses Szenario für unwahrscheinlich, da sich beide Seiten der Bedeutung der Zusammenarbeit beim Klimaschutz bewusst sind.

Schliesslich sollten auch die Auswirkungen auf andere fortgeschrittene Volkswirtschaften hervorgehoben werden. Länder, die sich nicht an diesem grünen Subventionswettlauf beteiligen, wie z. B. Grossbritannien, werden der Konkurrenz aus dem Ausland stärker ausgesetzt sein. Sie werden daher nicht in vollem Umfang von den Beschäftigungs- und Investitionschancen profitieren können, die sich aus der Energiewende ergeben.