La course aux subventions vertes et la façon dont elle modifie l'économie mondiale

L'intervention des gouvernements dans l'activité économique par le biais de la politique industrielle gagne à nouveau en popularité dans le monde occidental. Dans le but de renforcer leurs chaînes d'approvisionnement et d'améliorer la sécurité énergétique, les économies avancées redoublent d'efforts pour développer la fabrication de technologies énergétiques propres.

La loi sur la réduction de l'inflation : un changement de donne pour les États-Unis et l'action climatique mondiale

En août 2022, les États-Unis ont promulgué ce qui s'avérera probablement être le texte de loi sur le climat le plus important de l'histoire du pays. En effet, selon l'Agence internationale de l'énergie (AIE), la loi sur la réduction de l'inflation (IRA) est la mesure climatique la plus importante qui ait suivi l'accord de Paris de 2015.

Cette nouvelle loi devrait donner un coup de fouet à l'industrie américaine des technologies vertes. Elle prévoit des allègements fiscaux et des subventions d'une valeur de 369 milliards de dollars pour les entreprises produisant des véhicules électriques, des batteries et des énergies renouvelables et équivaut à une nouvelle stratégie industrielle. En limitant le coût de la production d'énergie propre et en créant des certitudes, elle est susceptible de rendre la transition énergétique rentable à long terme.

Cette stratégie s'inscrit également dans le droit fil de la tendance à l'accroissement de l'"activisme fiscal" que nous observons. Les États-Unis ne sont pas le seul gouvernement à recourir à des politiques d'imposition et de dépenses pour atténuer les effets d'une inflation plus élevée dans un contexte de changements plus larges des politiques et du comportement des marchés (voir Changement de régime : le retour de "l'activisme fiscal").

La stratégie favorisera également la relocalisation des entreprises mondiales du secteur de l'énergie verte aux États-Unis, ce qui stimulera les possibilités d'emploi dans le pays tout en attirant davantage de capitaux. À cet égard, elle doit également être considérée dans le contexte de changements plus larges des chaînes de valeur mondiales (CVM) liés à des facteurs géopolitiques, comme nous le verrons plus loin dans cet article.

Certains des changements apportés aux CMV ont été exacerbés par Covid et la guerre en Ukraine, qui nécessitent une réponse plus urgente au changement climatique, en partie dans le but de renforcer la sécurité énergétique. La réponse accélérée au changement climatique est un autre aspect clé du changement de régime que nous avons identifié (voir Changement de régime : investir dans la nouvelle ère).

Comment les autres pays réagiront-ils aux tentatives américaines de stimuler la compétitivité industrielle ?

D'autres pays, cependant, ne resteront pas les bras croisés en regardant les États-Unis renforcer leur compétitivité industrielle. L'IRA représente un risque majeur pour l'industrie des technologies vertes de l'Union européenne (UE) en particulier. Il peut en effet détourner les capitaux destinés aux énergies propres de l'Europe, une région où les subventions en faveur de l'écologie sont plus faibles et où les factures énergétiques sont relativement plus élevées qu'aux États-Unis.

Jusqu'à présent, l'UE a été à la pointe de l'action et de la réglementation en matière de climat. Elle pratique l'un des prix du carbone les plus élevés au niveau mondial et s'apprête à mettre en œuvre la première taxe carbone aux frontières du monde. L'UE a introduit la tarification du carbone par la mise en œuvre de son système d'échange de quotas d'émission (ETS) en 2005. Grâce à cette initiative, le bloc a bénéficié d'un déploiement accéléré des énergies renouvelables par rapport aux autres économies avancées.

L'approche du "bâton" de l'UE a été un pilier essentiel de sa stratégie "net zéro", mais il semble que l'accent soit désormais mis sur la "carotte". L'UE doit réagir pour protéger sa position de leader dans le domaine des énergies propres, faire face à la perte potentielle de compétitivité au profit des États-Unis et au risque de délocalisation des industries à forte intensité énergétique.

La politique industrielle fait également son retour en Europe et sera un outil important pour continuer à promouvoir les énergies renouvelables européennes. L'UE envisage notamment sa propre forme de stratégie de subventions vertes à travers le Net-Zero Industry Act (NZIA) qui a été annoncé à Davos en janvier 2023. L'objectif est de "... simplifier et accélérer l'octroi de permis pour les nouveaux sites de production de technologies propres...", dans le but de "concentrer les investissements sur des projets stratégiques tout au long de la chaîne d'approvisionnement".

L'UE est également susceptible de mettre en place la loi sur les matières premières critiques, qui doit garantir l'accès aux minéraux et métaux essentiels en diversifiant les sources d'approvisionnement et en réduisant la dépendance à l'égard de fournitures très concentrées en provenance de pays tiers.

Comment la Chine domine dans la production d'équipements d'énergie propre

Alors que l'UE et les États-Unis n'ont commencé que récemment à envisager des formes d'intervention de l'État pour soutenir la production d'énergie propre, la Chine domine déjà la scène.

Selon les recherches du Centre d'études stratégiques et internationales (CSIS), la Chine a dépensé une grande quantité de ressources pour stimuler son industrie nationale. On estime que les dépenses de politique industrielle se sont élevées à plus de 240 milliards de dollars en 2019. Ce montant était trois fois supérieur à celui des États-Unis et neuf fois supérieur à celui du Japon (voir le graphique 1).

La recherche du CSIS montre également que, par rapport à d'autres économies, la Chine a dépensé plus en subventions directes que tout autre pays, tout en fournissant également un soutien important par le biais de crédits à ses entreprises publiques.

Les efforts considérables déployés par le gouvernement chinois ont permis au pays de devenir le leader mondial dans le secteur des énergies propres, ce qui a eu des répercussions considérables sur les chaînes de valeur mondiales.

Les données de l'AIE montrent que la Chine domine le traitement de nombreux minéraux essentiels à la fabrication de technologies vertes. Elle détient environ 70 % du traitement mondial du cobalt et 60 % de celui du lithium et du nickel. Dès 2006, les entreprises chinoises ont commencé à investir dans des pays riches en minéraux, comme la République démocratique du Congo. Un soutien politique soutenu a également aidé la Chine à prendre le contrôle de la production mondiale de technologies fabriquées en série.

L'économie asiatique représente plus de 70 % de la capacité de production mondiale de panneaux solaires et de batteries. Elle est également le premier producteur de capacités éoliennes et de pompes à chaleur, avec respectivement 58 % et 38 % de ces marchés (voir graphique 2).

À mesure que la transition énergétique s'accélère, le rôle de la Chine dans les chaînes mondiales de valeur pour la production d'équipements utilisés pour générer des énergies propres et renouvelables est appelé à se développer au cours de la prochaine décennie. Dans son dernier rapport Energy Technology Perspectives 2023, l'AIE indique que "la Chine serait en mesure de fournir à elle seule la totalité du marché mondial des modules photovoltaïques en 2030, un tiers du marché mondial des électrolyseurs et 90 % des batteries des véhicules électriques".

Cette concentration de la production en Chine constitue clairement un risque pour les plans de décarbonisation des économies avancées. La pandémie de Covid a déjà mis en évidence la nécessité pour les pays de construire des chaînes d'approvisionnement plus résilientes, car leur perturbation et les goulets d'étranglement qui en résultent peuvent créer d'importantes pressions inflationnistes.

Les énergies renouvelables sont une source d'énergie infinie et sans contrainte qui peut conduire à une plus grande sécurité énergétique dans de nombreux pays et, à terme, à des coûts beaucoup plus bas. Toutefois, la structure actuelle des CMV signifie que le développement des infrastructures dont les pays ont besoin pour profiter de l'électricité produite par le vent et le soleil est exposé au risque géopolitique.

La sécurité énergétique donne un coup de pouce aux objectifs climatiques et à l'emploi

Les États-Unis et l'Europe ont reconnu l'importance et l'urgence de favoriser des chaînes d'approvisionnement plus localisées, et le renforcement de la sécurité énergétique est l'un des principaux objectifs de l'IRA et de la réponse européenne qui en découle. Dans le même temps, pour tenter de reprendre un certain contrôle sur les chaînes d'approvisionnement, les politiques visant à atténuer le changement climatique reçoivent également un coup de pouce.

Selon la modélisation du ZERO Lab de l'université de Princeton, l'IRA devrait permettre de réduire les émissions annuelles en 2030 d'un milliard de mètres cubes supplémentaires par rapport au scénario "sans IRA", grâce à un déploiement plus rapide de l'électricité propre et des véhicules électriques. Cela permettra de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 42 % par rapport aux niveaux de 2005 d'ici à 2030, contre 27 % précédemment, réduisant ainsi l'écart d'émissions entre la politique actuelle et l'objectif climatique du pays pour 2030 (50 % par rapport à 2005).

Tout en améliorant la trajectoire des émissions américaines, la nouvelle législation devrait également soutenir l'emploi et les investissements dans le secteur des énergies propres. L'analyse de Princeton montre que d'ici à 2030, l'IRA pourrait créer environ deux millions d'emplois liés à l'approvisionnement en énergie, l'industrie manufacturière étant celle qui en bénéficiera le plus, notamment le secteur de l'énergie solaire.

Enfin, la législation profitera également aux ménages américains par le biais d'économies sur les coûts énergétiques en réduisant le coût des véhicules électriques et à émissions nulles, des pompes à chaleur et en favorisant les améliorations de l'efficacité. On estime que l'IRA réduira les dépenses énergétiques annuelles des États-Unis d'au moins 4 % en 2030, soit une économie de près de 50 milliards de dollars par an pour les ménages.

L'UE n'a pas encore finalisé sa réponse à l'augmentation des dépenses américaines. La NZIA vise à créer un cadre réglementaire simplifié pour les capacités de production, tout en assouplissant les règles en matière de subventions. Il devrait cibler des secteurs de produits clés, notamment les batteries, les éoliennes et les pompes à chaleur, ainsi que des technologies telles que l'énergie solaire, les électrolyseurs et le captage et le stockage du carbone.

L'Union européenne doit encore mettre au point les modalités de financement de son programme d'écologisation des dépenses, ce qui sera probablement décidé lors du prochain sommet des dirigeants européens, fin mars. C'est à ce moment-là que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, devra présenter un paquet de réformes aux États membres. S'il est mis en œuvre, le retour de la politique industrielle dans la région est susceptible de stimuler la compétitivité et la productivité de l'UE, tout en renforçant sa trajectoire vers le "net zéro".

L'UE dispose de multiples approches pour soutenir ses dépenses vertes. Certains gouvernements, comme l'Allemagne, proposent d'assouplir complètement les restrictions en matière de subventions. Toutefois, cela entrera en conflit avec les règles relatives aux aides d'État qui visent à empêcher les États membres de l'UE d'accorder des aides financières d'une manière qui fausse la concurrence et le commerce interétatique au sein du bloc.

D'autres gouvernements proposent de n'assouplir que partiellement ces règles, ainsi que de plafonner les subventions afin de protéger les pays les plus pauvres de la concurrence déloyale. Enfin, la présidente von der Leyen est en faveur d'un Fonds européen de souveraineté, mais elle n'a pas donné beaucoup de détails sur la provenance des fonds.

Le fonds pourrait être financé par une dette commune, similaire à l'UE de la prochaine génération, une proposition soutenue par l'Espagne. Toutefois, l'Allemagne et les Pays-Bas ne sont pas favorables à l'émission d'une plus grande quantité de dette européenne et ont souligné qu'il existe des fonds inutilisés, tels que l'argent restant dans le mécanisme de redressement et de résilience qui a été conçu pour aider l'UE à se remettre de la pandémie.

Un certain nombre de défis à relever pour la politique industrielle

La décision de l'UE d'assouplir son régime d'aides d'État n'est pas une affaire réglée. Contrairement aux États-Unis, l'UE ne dispose pas d'une union fiscale et la capacité fiscale est principalement entre les mains des États membres. Certains pays de l'UE disposent d'une plus grande marge de manœuvre budgétaire que d'autres et un assouplissement des règles en matière de subventions pourrait entraîner une concurrence déloyale au sein du marché unique, un pilier essentiel de l'Union.

En effet, tous les pays européens ne sont pas en mesure d'offrir la même ampleur de soutien que l'Allemagne et la France, les deux plus grandes économies. L'assouplissement du régime des aides d'État de l'Union européenne pourrait "entraîner des effets négatifs importants, notamment la fragmentation du marché intérieur, la course aux subventions et l'affaiblissement du développement régional", ont souligné les gouvernements du Danemark, de la Finlande, de l'Irlande et des Pays-Bas.

Toutefois, les perspectives en matière de politique industrielle restent bonnes, car l'UE a déjà assoupli ces règles par le passé, notamment pendant la pandémie de Covid et en réponse à l'invasion de l'Ukraine par la Russie.

L'UE a été largement surprise par l'ampleur de la décision américaine. Cependant, nous pensons que, d'un point de vue macroéconomique, le bloc n'a pas besoin de mobiliser une telle somme d'argent pour renforcer sa capacité en matière d'énergie propre. La fixation d'un prix sur le carbone par le biais du SCEQE a déjà encouragé la décarbonisation du secteur énergétique européen.

En conséquence, l'Union européenne est désormais plus avancée dans son cheminement vers le zéro carbone. En revanche, les États-Unis doivent faire beaucoup plus que l'UE pour rendre les énergies renouvelables plus attrayantes par rapport aux sources d'énergie carbonées. Pour des raisons politiques, les États-Unis ont toujours évité l'approche du "bâton" sous la forme de taxes sur le carbone. Par conséquent, il ne leur reste plus que les subventions et les crédits d'impôt pour réduire leurs émissions de carbone et atteindre leurs objectifs climatiques.

Les responsables politiques américains doivent également relever un défi important en définissant leur politique industrielle verte. L'UE a salué l'initiative américaine, car l'IRA constitue une étape importante dans la lutte contre le réchauffement climatique. Dans le même temps, elle a toutefois exprimé des inquiétudes quant au protectionnisme vert en raison de la nature discriminatoire des incitations américaines qui comportent des exigences en matière de production nationale ou d'approvisionnement national.

Les incitations américaines ne sont appliquées que si les composants de la batterie et les voitures sont produits aux États-Unis ou dans un pays avec lequel les États-Unis ont conclu un accord de libre-échange, comme le Mexique et le Canada. Les gouvernements européens ont donc affirmé que les dispositions de l'IRA relatives au contenu produit localement sont discriminatoires à l'égard des entreprises de l'UE et violent ainsi les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). M. Biden a répondu que les États-Unis allaient "continuer à créer des emplois manufacturiers en Amérique, mais pas au détriment de l'Europe".

Entre-temps, un groupe de travail États-Unis-UE a été créé pour répondre aux préoccupations de l'UE en matière de protectionnisme. Il est très peu probable que les États-Unis modifient l'IRA par le biais d'une législation au Congrès, étant donné que la Chambre des représentants est désormais contrôlée par les républicains. Certains changements peuvent toutefois être apportés par le Trésor américain pendant la phase de mise en œuvre. L'UE souhaite que les entreprises européennes soient incluses dans les avantages de l'IRA et cela reste une possibilité qui permettrait également d'apaiser les craintes de violation des règles de l'OMC.

Si les demandes de l'UE ne sont pas satisfaites, des risques géopolitiques pourraient survenir en raison d'une guerre commerciale transatlantique. Nous pensons que ce scénario n'est pas envisageable, car les deux pays reconnaissent l'importance de la coopération internationale en matière d'action climatique.

Enfin, nous pensons qu'il est également utile de souligner les implications pour les autres économies avancées. Les pays qui ne participeront pas à cette course aux subventions vertes, comme le Royaume-Uni, seront plus exposés à la concurrence étrangère. Par conséquent, ils ne seront pas en mesure d'exploiter pleinement les opportunités d'emploi et d'investissement que crée la transition énergétique.